¿Vacancia por incapacidad moral, responsabilidad presidencial o control político? Sin duda no son lo mismo

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abril 4, 2022

congreso

En los últimos seis años, se han interpuesto y discutido en el Congreso nada menos que seis pedidos de vacancia, por incapacidad moral, contra tres distintos Presidentes de la República (Kuczynski, Vizcarra y Castillo); dos contra cada uno de ellos y, en cada caso, separados por pocas semanas o meses entre sí. Hasta el momento sólo uno fue aprobado, contra el Presidente Vizcarra, pero queda claro, a la luz de la experiencia política vivida en este último sexenio, que la recientemente rechazada vacancia contra el Presidente Castillo no será la última.

Esta excesivamente frecuente utilización de la vacancia presidencial por incapacidad moral conlleva, a mi criterio, una grave distorsión en la naturaleza y finalidad de la racionalidad de esta institución dentro de nuestra Constitución. Ello porque pretende soslayar (aunque en realidad vulnera flagrantemente) la regulación constitucional establecida para otras instituciones, como la responsabilidad presidencial (constitucional y penal) que se ejercita a través del antejuicio y el juicio político; o el control político parlamentario (censura y cuestión de confianza), que es procedente contra los ministros, pero no contra el Presidente de la República, porque este carece de responsabilidad política.

Resulta por ello necesario contribuir a precisar los distintos alcances de cada una de estas instituciones en nuestra Constitución y su aplicación respecto del Presidente de la República, a fin de evitar que se sigan invocando o utilizando de manera indistinta e inapropiada, lo que propicia confusión en la ciudadanía y favorece su instrumentación con fines meramente políticos. Porque con esta práctica se debilita y socava la institucionalidad democrática y la gobernabilidad de nuestro país.

El régimen especial aplicable a la responsabilidad del Presidente de la República

 La Constitución de 1993 en sus artículos 99º y 100º regula el procedimiento parlamentario de acusación constitucional contra un conjunto específico de altos funcionarios del Estado, cuando se les imputa haber cometido infracciones constitucionales o delitos en el ejercicio de sus funciones (Antejuicio y Juicio Político). Dentro de ellos se encuentra comprendido el Presidente de la República, pero este cuenta con un régimen especial que limita, de manera demasiado restrictiva, los únicos casos en que el Presidente puede ser objeto de acusación durante el ejercicio de su mandato.  Este listado de causales fue establecido propiamente en la Constitución de 1860, habiéndose mantenido sin mayor revisión ni debate en las constituciones posteriores. En la actualidad, el artículo 117º de la Constitución de 1993 dispone al respecto:

Artículo 117. El Presidente de la República solo puede ser acusado, durante su período, por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134° de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

Si bien limitar las causales por las cuales el Presidente puede ser acusado durante el ejercicio de su mandato resulta razonable y es frecuente en el constitucionalismo comparado, pues busca dotar de mayor estabilidad política al ejercicio de la función presidencial evitando la proliferación de denuncias o procesos judiciales que distraigan su gestión, o que estén motivadas principalmente en discrepancias o represalias políticas, lo cierto es que el artículo 117º presenta un listado taxativo de supuestos demasiado restrictivos, de  poca posibilidad real de producirse, y que excluye hechos muy graves de infracciones a la Constitución o de delitos cometidos al amparo del cargo presidencial, como violaciones de los derechos humanos, corrupción, enriquecimiento ilícito, delitos de función o comunes dolosos, etc.

A partir de nuestra historia republicana, con múltiples casos de abuso en el ejercicio del poder presidencial o de conductas delictivas, resulta muy cuestionable la falta de revisión y modificación constitucional del tratamiento de este tema, lo que ha favorecido la impunidad. Si bien a partir de la condena penal del ex Presidente Fujimori se ha producido un notorio incremento en el juzgamiento o sanción de los expresidentes, ello ha ocurrido después de haber concluido su mandato, pues el artículo 117º impidió hacerlo antes, lo que pudo haber permitido evitar daños mayores.

La vacancia por incapacidad moral

La Constitución de 1993, al igual que muchas de nuestras anteriores constituciones, contempla los casos en que se declara por el Congreso la vacancia del Presidente de la República; es decir, el cese en su función mientras ejerce el cargo, como consecuencia de la ocurrencia de hechos o situaciones fácticas taxativamente señaladas en nuestra Carta Política. La vacancia presidencial se encuentra actualmente regulada en el artículo 113º[1], todas cuyas causales tienen como correlato necesario situaciones objetivas ya previamente verificadas, que el Congreso se limita a declarar para que opere el cese del Presidente y la sucesión presidencial.

La causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral o física declarada por el Congreso, aunque ha estado contemplada desde anteriores constituciones, no tuvo mayor utilización (hasta el caso del ex Presidente Fujimori) ni ha contado con una regulación específica sobre los hechos concretos que la motivan o acreditan. Nótese, por ejemplo, que el inciso 2 del artículo 113º trata conjuntamente a la incapacidad física o moral, lo que haría suponer que somete su declaración por el Congreso a iguales reglas o requisitos. Pese a que implica alguna valoración sobre el grado y permanencia de esta incapacidad, no existe referencia a la necesidad de un dictamen médico especializado previo que la certifique.

Debido  a la escasa posibilidad real de que el Presidente pueda ser denunciado y acusado constitucionalmente durante el ejercicio de su mandato, por las restricciones establecidas en el artículo 117º, a partir del caso Fujimori se “interpretó” en el Congreso que resulta posible utilizar la vacancia por incapacidad moral como una “salida política” para conseguir la destitución del Presidente en funciones ante situaciones de crisis política provocadas por graves conflictos con la oposición, pérdida de respaldo político en el Congreso, o de popularidad debido a cuestionamientos a su gestión gubernamental.

La imprecisión del contenido y alcances de la “permanente incapacidad moral” (concepto jurídico indeterminado) como causal de vacancia presidencial, favorece su interpretación amplia y hasta controvertida. Este riesgo fue advertido en el debate de la Asamblea Constituyente 1978-79, donde no hubo consenso respecto al significado de esta causal. Para algunos constituyentes la incapacidad moral era sinónimo de incapacidad mental (a la usanza del término en el siglo XIX donde se instituyó en nuestros textos constitucionales) complementando así la permanente incapacidad física del Presidente, prevista en el mismo inciso. Para otros, la incapacidad moral podía constituir también una salida política, a ser interpretada y aplicada políticamente por el Congreso para sancionar con la vacancia a un Presidente incurso en graves cuestionamientos a su conducta personal o social (ebriedad, vida escandalosa), actos considerados como inmorales o reprochables socialmente, o por imputaciones de delitos comunes[2]. Precisamente invocando y aplicando esta causal, durante la vigencia de la Constitución de 1993 se suscitaron los pedidos de vacancia contra los presidentes Alberto Fujimori, Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra y Pedro Castillo.

El caso de Alberto Fujimori

La crisis política provocada tras la difusión de videos y grabaciones (conocidos como “Vladivideos”) a poco de iniciado el tercer mandato presidencial consecutivo del Presidente Fujimori (luego de la cuestionada “rereelección”), donde aparecía el asesor presidencial Vladimiro Montesinos sobornando a congresistas recién electos para que pasen a conformar la bancada oficialista, o “comprando” la línea editorial e informativa con propietarios o directivos de medios de comunicación social, o la coordinación política para perpetrar violaciones a la Constitución o los derechos humanos, aceleró el desprestigio del régimen. Fujimori y el Congreso se vieron así forzados políticamente a aprobar una reforma de la Constitución que recortaba el mandato presidencial y parlamentario a solo un año, convocándose a elecciones generales para el 2001. En ese contexto político, Fujimori fue autorizado por el Congreso para viajar al exterior —en noviembre del 2000— y participar en reuniones internacionales. Tras algunas escalas no previstas ni autorizadas en el itinerario aéreo aprobado por el Congreso, Fujimori huyó al Japón desde donde, el 19 de noviembre, remitió una comunicación al Presidente del Congreso en la que formulaba renuncia al cargo de Presidente de la República. Al tomar conocimiento de estos hechos, el Pleno del Congreso (en sesión de 21 de noviembre de 2000), analizó y resolvió respecto a la aplicación de la vacancia presidencial. No prosperó la propuesta fujimorista de aceptar la renuncia presentada por el Presidente desde el exterior (causal prevista en el inciso 3 del artículo 113° de la Constitución); tampoco se optó por aplicar la causal de vacancia prevista en el inciso 4 de dicho precepto constitucional, que procede cuando el Presidente sale del país sin permiso del Congreso o no retorna en el plazo autorizado, supuesto que objetivamente se había producido.

La crisis política y la inminente caída del régimen autoritario, propició que el Congreso aprobara la vacancia de Fujimori por incapacidad moral con 62 votos (cifra ligeramente superior a la mitad del número legal de congresistas, que era de 120), siendo que la bancada fujimorista finalmente no votó o abandonó la sesión. Fueron diversos los hechos invocados por los congresistas para declarar esta incapacidad moral, vinculados a corrupción, violaciones de los derechos humanos y de la Constitución, actos de abuso del poder, etc. Con la vacancia de Fujimori y la renuncia de los dos vicepresidentes fujimoristas, operó la sucesión presidencial, según lo previsto en el artículo 115° de la Constitución, asumiendo funciones como Presidente de la República el recién electo Presidente del Congreso Valentín Paniagua. Bajo su dirección se desarrolló el denominado “Gobierno de Transición”, que culminó el 28 de julio de 2001, asumiendo el nuevo gobierno elegido, encabezado por el Presidente Alejandro Toledo.

Posteriormente, el 30 de noviembre de 2000, varios congresistas presentaron una denuncia constitucional contra el ex Presidente Fujimori, por infracción de diversos artículos de la Constitución; asimismo, el congresista Henry Pease García, el 18 de enero de 2001, interpuso denuncia constitucional contra el referido ex Presidente por otras infracciones constitucionales y delitos. Dichas denuncias fueron acumuladas y la Comisión de Acusación del Congreso concluyó que el ex Presidente incurrió en infracción de la Constitución en sus artículos 38° y 118° y en la comisión de delitos tipificados en los artículos 377° y 380° del Código Penal. El Pleno del Congreso de la República, mediante resolución legislativa N° 017-2000-CR, del 23 de febrero de 2001, declaró haber lugar a la acusación y la formación de causa contra Fujimori, por los presuntos delitos de incumplimiento de deberes y abandono del cargo, tipificados en los artículos 377° y 380° del Código Penal, respectivamente. Luego el Congreso aprobó la resolución legislativa N° 018-2000-CR, también fechada el 23 de febrero de 2001, mediante la cual inhabilitó a Alberto Fujimori para el ejercicio de toda función pública durante diez años, en aplicación del artículo 100º de la Constitución.

El Tribunal Constitucional y la vacancia por incapacidad moral

Algunos años después, con motivo de un proceso de inconstitucionalidad interpuesto sobre la votación parlamentaria exigida para la aprobación del Antejuicio y Juicio Político (expediente N° 006-2003-AI/TC) el Tribunal Constitucional aprovechó para pronunciarse también respecto al caso de la declaración de vacancia del Presidente de la República por permanente incapacidad moral (mediante una sentencia “integrativa”, para llenar el vacío normativo existente) señalando únicamente el número de votos requeridos para aprobarla, que sería de dos tercios de los congresistas. Asimismo, el TC exhortó al Congreso a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia presidencial por esta causa, a efecto de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional. Dicho procedimiento fue posteriormente regulado en el artículo 89 A del Reglamento del Congreso de la República (2004), bajo cuyo marco jurídico se tramitaron los posteriores pedidos de vacancia presidencial por incapacidad moral.

Casos Kuczynski y Vizcarra

Contra el Presidente Kuczynski se presentaron dos pedidos de vacancia. El primero en diciembre de 2017, imputándole posibles actos de corrupción o de beneficio económico (a través de una empresa consultora internacional de su propiedad) cuando ejercía funciones como ministro del Presidente Toledo, más de 10 años atrás. Este pedido no alcanzó en el Congreso el número de votos exigidos, porque algunos parlamentarios fujimoristas no lo respaldaron a última hora; coincidentemente, algunos días después y antes de Navidad, el Presidente PPK otorgó un indulto humanitario para la excarcelación del ex Presidente Fujimori.

Pocos meses después, en marzo de 2018, se planteó un nuevo pedido de vacancia por incapacidad moral contra PPK, cuando su escasa representación parlamentaria incluso se había debilitado más, acusándolo de haber mentido al país en su respuesta ante las acusaciones anteriores. Al difundirse días antes del debate parlamentario grabaciones que comprometían a algunas autoridades del gobierno, negociando con algún congresista el ofrecimiento de favores políticos a cambio de su voto en contra de la vacancia, Kuczynski prefirió renunciar al cargo para evitar tener que concurrir ante el Congreso y someterse a la votación de la vacancia.

Como se sabe, fue Martín Vizcarra quien asumió el cargo de Presidente de la República y, posteriormente, en septiembre de 2019, se produjo la disolución del Congreso. En este nuevo Congreso, el gobierno no contaba con una bancada parlamentaria propia, ni buscó mayores acercamientos con las agrupaciones más significativas. Por ello, a pesar del gran fraccionamiento político existente en dicho Congreso, rápidamente se conformó un conglomerado mayoritario que actuaba en confrontación con el gobierno o respondiendo a sus ataques.

Esta situación llevó a que, en el segundo semestre de 2020, en un breve lapso, se presentaran dos pedidos de vacancia por incapacidad moral contra el Presidente Vizcarra. El primero (a mediados de septiembre) a propósito de investigaciones en el Ministerio Público y la Comisión de Fiscalización del Congreso sobre posible responsabilidad presidencial por injerencia en la contratación de los servicios de un personaje de la farándula por el Ministerio de Cultura. Esta situación se vio agudizada tras la difusión de grabaciones y videos donde el Presidente, y personas de su entorno en el Despacho Presidencial, concertaban respuestas para hacer frente a estas investigaciones. Sin embargo, la votación final del Congreso rechazó la vacancia ampliamente.

Poco después, a fines de octubre, se presentó un nuevo pedido de vacancia por incapacidad moral, por la difusión de testimonios de varios investigados y aspirantes a colaboradores de la justicia en denuncias penales contra Vizcarra, imputándole haber recibido sobornos para otorgar obras públicas cuando se desempeñaba, años atrás, como Gobernador de la Región Moquegua. Este segundo pedido de vacancia, de manera algo sorpresiva, tras la presentación del Presidente ante el Congreso para ejercer su defensa y el debate respectivo, culminó con la aprobación abrumadora de la vacancia, con 105 votos sobre 130 congresistas.

Como se puede apreciar, los pedidos de vacancia por incapacidad moral contra los presidentes Kuczynski y Vizcarra se sustentaron principalmente en imputaciones de contenido penal, que no contaban para entonces con acusación fiscal y menos con alguna sentencia o condena; referidas a hechos por los cuales un Presidente no podía ser acusado ni enjuiciado durante su mandato, en aplicación del artículo 117º. En el caso del ex presidente Vizcarra, luego de vacado fue sometido a juicio político y sancionado con inhabilitación por diez años para el desempeño de cualquier cargo o función pública, debido a haber recibido, de forma irregular y oculta, las dosis de vacuna contra el COVID 19.

Los pedidos de vacancia contra el Presidente Pedro Castillo

Los dos pedidos de vacancia por incapacidad moral presentados y rechazados contra el Presidente Castillo, en sus primeros ocho meses de gobierno, han respondido a motivaciones similares. Se le imputa haber sostenido reuniones (en Palacio de Gobierno y una casa de Breña) con personas que habrían obtenido irregularmente la adjudicación de contratos y obras públicas, y de posibles casos de corrupción personal y del entono presidencial. Se trata de acusaciones de contenido penal, por los cuales el Presidente no puede ser actualmente acusado ni juzgado según el artículo 117º, ni sometido a antejuicio en el Congreso.

También estos pedidos de vacancia han sido sustentados como procedimiento de control político, debido al cuestionamiento de nombramientos presidenciales de algunos ministros y altos funcionarios que, según los congresistas objetantes, carecían de la trayectoria personal o calificaciones profesionales idóneas para desempeñar tales cargos. O por determinadas declaraciones o decisiones presidenciales que son cuestionadas políticamente por la oposición, por considerar que denotan falta de capacidad personal para el desempeño y gestión de la función presidencial.

¿Qué corresponde hacer?

Sin perjuicio de los indicios de responsabilidad penal que puedan haber existido en algunas de las denuncias formuladas para intentar vacar a los presidentes en los últimos seis años, el artículo 117º de la Constitución no permitía someterlos a antejuicio durante su mandato; ni menos vacarlos por “incapacidad moral”, sin que las imputaciones hayan sido corroboradas por una sentencia judicial de condena, que establezca su responsabilidad por tales delitos. Por ello, ante la constatación de estas situaciones, resulta inexcusable la negligencia política del Congreso por no haber aprobado una reforma constitucional del artículo 117º, agregando nuevas causales por determinados delitos de función, infracciones constitucionales o delitos comunes, que habiliten la acusación y juzgamiento del Presidente (previo antejuicio) durante su mandato; permitiendo así su suspensión temporal por el Congreso o la destitución e inhabilitación de recibir una sentencia condenatoria, en aplicación del inciso 5º del artículo 117º. Con tal reforma podría eliminarse la incapacidad moral, manteniendo como causal de vacancia la permanente incapacidad física o mental.

Tampoco resulta constitucionalmente válido instrumentar la vacancia por incapacidad moral como un mecanismo de control político, pues en nuestro régimen el Presidente carece de responsabilidad política ante el Congreso, la que corresponde a los ministros. El Parlamento no puede vacar a un Presidente por discrepar de su gestión política, porque ha sido elegido por el pueblo y no por los congresistas (como si ocurre en los regímenes parlamentarios); así como tampoco el Congreso puede ser disuelto por el Presidente, salvo cuando haya censurado o negado la confianza a dos gabinetes de ministros. Utilizar la vacancia por incapacidad moral como mecanismo de control o sanción política al Presidente es desnaturalizarla, convirtiéndola en una suerte de “censura” parlamentaria al Presidente de la República o de “golpe de estado” parlamentario.

La vacancia por incapacidad moral no está prevista como un mecanismo de control político para destituir a un Presidente, supeditado a que se consiga el número de votos requeridos para aprobarla. Si bien la continuidad en el cargo de un Presidente involucrado en graves acusaciones por delitos o infracciones constitucionales deslegitima al régimen democrático, también afecta severamente a la institucionalidad constitucional y democrática que, en un sistema de corte presidencial como el nuestro, una mayoría parlamentaria pueda derribar a un Presidente por discrepancias políticas, porque cuenta con los votos para hacerlo. Con parlamentos fraccionados o dominados por la oposición, y gobiernos débiles, el uso de la vacancia por incapacidad moral, según la actual práctica parlamentaria, es una fuente segura de ingobernabilidad e inestabilidad política, lo que conspira contra el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia.

El control político y el equilibrio de poderes son fundamentales para el funcionamiento de nuestro régimen democrático, pero deben desarrollarse en la forma que la Constitución establece; o reformarse si esta requiere cambios para hacerlos más efectivos. No resultan admisibles interpretaciones o prácticas políticas que transgreden la Constitución y sus instituciones, porque restan legitimidad a nuestra frágil democracia. Sólo hacen prevalecer en la política esa informalidad que tanto caracteriza e impera en otras actividades de nuestro país.

Referencias:

[1] Constitución. Artículo 113º.- La Presidencia de la República vaca por:

  1. Muerte del Presidente de la República.
  2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
  3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
  4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado.
  5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.

[2] En: Diario de Debates de la Asamblea Constituyente 1978-79. Tomo IV, pp. 8-9; y Tomo VII, pp. 175-176.

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